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陈惠玉

（武昌区机关幼儿园，湖北武汉 430061）

【摘要】

    幼儿教育行政化，实质上就是行政权力的对幼儿教育的过度介入和干预，使幼儿教育无法按照自身的规律来运作，导致幼儿教育机制不活、创新不足、效率低下。要改变这种现状，必须给予幼儿园办学自主权，实施政园分开，管办分离；必须建立幼儿园园长的遴选和考核制度，推动园长的专业化和职业化；还需取消幼儿园的行政级别，精简其内部的管理层，使之精简高效。只有这样，才能将幼儿教育从行政化的桎梏中解放出来，通过创新焕发出生机与活力。

【关键词】教育行政化  政园分开  园长职业化

    改革开放以来，我国的幼儿教育事业获得了长足的发展，无论是教学质量还是管理水平，都得到了很大的提高，基本满足了社会对幼儿教育的需求。但是，近年来我国的幼儿教育已经表现出滞后于社会和经济发展的状况，究其原因是多方面的，而幼儿教育行政化就是其中的一个重要原因。

    一、幼儿教育行政化的本质属性

    所谓“幼儿教育行政化”，其内涵应该包括两个层面的含义，一是指幼儿园与教育行政部门形成事实的上下级关系，幼儿园要按教育行政部门的意志行事；二是指幼儿园自身拥有行政等级，其内部的组织结构也复制了行政部门的等级化制度。幼儿教育行政化，实质上就是行政权力对幼儿教育的过度介入和干预，使幼儿教育无法按照自身的规律来运作。

    由于所承担社会职能的不同，教育行政部门与幼儿教育的运作机制具有明显的差异。行政部门的运作机制是按部就班、办事严格走程序，要求下级服从上级、领导决定一切；而幼儿教育却要求思维活跃，自主创新，鼓励质疑权威。教育行政部门过度干预幼儿教育，用管理行政权力的办法来管理幼儿教育，必然使幼教从属于行政权力，扼杀其创新机制与活力。幼儿教育行政化，说到底就是幼儿教育的官化和权力化。

    由于历史的原因，我们国家的管理体系具有浓郁的“官本位”色彩，就是全国各行各业都实行行政化、标准化，用行政化的行业运作作为管理的必备标准。因此也造成了幼儿教育的标准化、行政化。用行政化的手段来管理幼儿教育和幼儿园，其最大危害是导致幼儿园不能按照教育教学的规律办事。为此，幼儿园不得不去花费很大的精力去迎接各种行政部门的各种检查和评估，否则排名落后就争取不到资源。幼儿教育去行政化，必须去掉这些束缚，给幼儿园足够的办学自主权，使之从行政化的体系中解放出来，使之按照幼教的发展规律进行管理，这样才能提高办学水平。

    二、幼儿教育行政化的现状

    1、教育行政部门职能错位，既当运动员，又当裁判员

    教育行政部门的基本职能是从宏观上对幼儿教育管理，把握幼儿教育的大方向，彰显其公平性、公益性，体现教育的社会效益。具体到地方教育行政部门，就是贯彻落实上级教育行政部门制定的有关幼儿教育工作的方针、政策、法律或法规，执行国家幼儿教育改革与发展战略和规划，统筹管理幼儿教育经费的使用等。

    相关行政管理者违反幼儿教育规律，用行政管理的模式管理幼儿教育，过多干预或直接插手幼儿园的教学与管理活动，表现为教育行政部门对幼儿园过多的检查、考核、评比，甚至直接到课堂听课、检查教案等。于是形成了这样一种情况：一方面，作为办学主体的幼儿园对教学没有充分的自主权，不得不花费大量的精力应付上级频繁的各种检查。许多检查的内容和形式，看似规范完善，实则繁杂空洞，没有多大实质性意义，大多沦为走过场的形式主义，浪费许多人力和物力，加重了基层幼儿园的负担；另一方面，作为非办学主体的教育行政部门，不可能对对教学的各个环节监管到位，只能满足于报上来的各种检查材料或数据，至于幼儿园的各项工作，是否真正如上报材料所说的那样出色，则似乎不那么重要了。教育行政部门过多地直接插手教学管理，既当裁判员，又当运动员，形成职能错位，直接后果是：幼儿园无法根据自身情况，一心一意地按照幼教规律办事；教育行政部门管得过多却又无法管好，很大程度上使管理流于形式。二者之间相互牵制，造成幼教资源的极大浪费。

    2、幼儿教育资源配置行政化

    幼儿教育行政化，还体现为幼儿教育资源配置的行政化。教育行政部门掌握了幼儿园的人、财、物诸项大权，与幼儿园形成上下级关系，使幼儿园成为其附庸。

    幼儿园的园长、党支部书记、工会主席都由教育行政部门直接调配或任命，都有相应的行政级别（股级、科级等）。因此，这些领导人员首先要对上级负责，接受上级教育行政部门下派的工作或任务，接受其检查与监督，使幼儿园成为教育行政部门的权力附庸。园长官职化，直接导致的后果是：当遵循幼儿教育规律与完成上级任务发生矛盾时，“对上负责”便成为幼儿园领导人迫不得已的选择。

    由于人事权集中在教育行政部门，那么作为用人单位的幼儿园，对所用之“人”最了解，最有发言权，却没有人事进出、按“绩”分配的决定权；而不是用人单位的教育行政部门，却掌握着人事编制、指标、考核等权力。这种“用人的不管人，管人的不用人”现状，使幼儿园用人机制失去了应有的活力。

    国家财政下拨的教育经费，主要通过教育行政部门下拨到幼儿园。幼儿园作为办学主体对于办学经费没有多大的支配权，甚至添置洗衣机、电视机，都要向上级行政部门打报告审批。有些幼儿园自身发展十分需要的某些教育教学获得开支，往往囿于上级制定的开支名目，而无法取得。

    3、幼儿园自身的组织结构具有明显的行政化特征。

    首先，幼儿园一般拥有一定的行政级别，园长和党支部书记具有与行政机关人员相对应的职务（如科级或副科级），并以此决定其薪酬。其次，幼儿园内部的组织结构行政化。幼儿园虽小，但五脏俱全，党政工团都有岗有职，大致与上级教育管理行政机关各部门相对应，便于工作对接，造成人浮于事，事浮于教学的现象。

    幼儿教育行政化的形成，有着深刻的社会原因和历史原因。由于我们国家在很长一个时期内，采取高度集中的权力运作模式，实行计划经济，行政权力高度控制着各个领域，导致机制不活。改革开放后，我们找到了一条建设具有中国特色的社会主义道路，国家对企业简政放权，实行政企分开，将经营管理的自主权还给企业，企业焕发了勃勃生机，使得经济建设获得巨大的成功。现在，也到了让行政权力退出幼儿教育运作中的时候了。

    三、幼儿教育去行政化的途径

    《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（公开征求意见稿）指出：“教育行政部门宏观指导和管理学前教育，相关部门履行各自职责，充分调动各方面力量发展学前教育。”这为幼儿教育去行政化的改革指明了方向。至于具体实施，笔者认为应该从以下几个方面入手。

    1、给予幼儿园办学自主权，实施政园分开，管办分离

    要打破幼儿教育行政化的僵局，最关键的是要打破幼儿园与政府部门的行政隶属关系，推进教育行政部门和幼儿园的管办分开，让行政权力本位退出幼教领域。恢复幼儿园的办学自主权，让幼儿园按照幼儿教育的自身规律，自主组织教学和管理。教育行政部门要从“裁判员兼运动员”角色回归“裁判员”本位，简政放权，将大部分财权和人事权下放给幼儿园，改变“用钱的不管钱，不用钱的却管钱；用人的不管人，不用人的却管人”的职能错位的现状。教育行政部门应该担任监管者和出资者的角色，把握幼儿教育的大方向，体现其宏观性；维护幼教的公平与正义，体现其公益性；制定幼儿园管理与教学的“游戏规则”，对违规的事件进行纠偏和惩处，保证其合规性；保证幼教经费的投入，服务社会，体现其公益性。同时，应该取消名目繁多的检查、评比和指导，不再过多插手幼儿园教学与管理，切实为幼儿园减负。只有这样，教育行政部门才能真正做到“宏观指导和管理学前教育，”改变“管得太多，管得太细”、“统得过死、机制不活”的现状；只有这样，幼儿园才能按照幼儿教育教学规律办学，真正实现“教师治园，专家治教”，形成办学机制活，创新意识强的生动活泼的局面。

    2、建立幼儿园园长的遴选和考核制度，推动园长的专业化和职业化

    办好幼儿园，提高幼儿教育质量，关键在于园长。从某种意义上讲，一个好的园长就意味着一所好的幼儿园。在教育方针政策、办园硬件条件和师资力量已定的情况下，园长便是办园的决定因素。因为在办园过程中，园长处于管理系统的核心地位、主导地位和决策地位。合格的园长不仅具备一定的思想素质和文化素质，还应具备一定的领导管理素质。  要有勇于探索、善于探索的创新能力。为此，园长应具有较高的理论素养，有现代系统科学的一般知识，有对客观事物较深刻的洞察力，有战略眼光、全局观念和综合能力。只有这样，才能统筹全局、驾驶全局。可见，幼儿园教育管理有其内在的特殊规律，是一项专业性、职业性很强的工作，不付出巨大精力将难以胜任。由此可见，实行幼儿园园长的职业化，势在必行。

    现实情况是，有不少幼儿园的园长是从优秀教师中提拔上来的。他们大都有着丰富的教学经验。但一个好老师，不一定是一个好园长。他们在园长任上大多数兢兢业业，任劳任怨，但由于规划能力、组织能力、指挥与决策能力、协调能力和控制能力相对欠缺，疲于应付幼儿园的日常管理事务，很难统筹规划幼儿园教育教学的创新与发展。

    建立由教育行政部门、幼儿教师、幼教专家等共同组成的幼儿园园长任免与考核委员会，制定园长任职标准和业绩考核方案，面向幼教系统或全社会公开遴选招聘，确定人选后报教育行政部门备案任命。

    园长一经任命，就应退出教学和研究工作，做一个全职的管理型的园长，这不仅是为了保证幼儿园的正常运行，也是为了避免行政权力对教学的干扰和影响。

    3、取消幼儿园的行政级别，精简其内部的管理层

    在实现幼儿园园长实行职业化的前提下，取消幼儿园的行政级别，按照能力和绩效确定园长的薪资。

    在幼儿园内部的领导班子，大多数是党政工团，一个都不少，否则无法与上级行政管理机构一一对应，造成人浮于事，相互牵制，效率低下。在行政权力退出幼儿教育后，幼儿园内部的管理体系也应进行相应的改革，除了必须的保育、教学管理岗位需要确定专职人员外，其他岗位可以兼职的办法，解决相关职能空缺的问题。

    总之，幼儿教育去行政化，是一个全新的课题。我们既无现成的经验可供借鉴，也没有适合于国情的配套措施，一切都在探索中。只要我们坚持按幼儿教育规律办事，改革创新，就能闯出幼儿教育去行政化的一条新路，真正做到回归幼教本原、彰显幼教本质、实现幼教使命。

【编辑：多元文化研究中心】